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内閣官房・総務省より「第二期政府共通プラットフォームにおけるクラウドサービス調達とその契約に係る報告書」が発表されました

内閣官房総務省より「第二期政府共通プラットフォームにおけるクラウドサービス調達とその契約に係る報告書」(以下、『報告書』)が発行されました(令和2年8月5日付)。

 

今回の『報告書』は、内閣官房IT総合戦略室・総務省行政管理局の2府省により構成される「政府共通プラットフォームの構築・活用推進及び政府におけるクラウドサービス利用検討」プロジェクトチーム、クラウド利用戦略・企画担当の皆様より、作成・取りまとめをいただいた報告書となります。 後述の引用部分の記載のとおり、今回の『報告書』は、第一号の政府重点プロジェクトに指定された政府共通プラットフォームにおける「クラウドサービス調達」に関して、2府省共同で組成されたプロジェクトチームが調達方法(契約内容を含む)を検討し、実際の調達手続を行った”事例紹介”として執筆されています。

なお、『報告書』中で複数回「AWS」への言及がありますが、その理由に関しましては、

”>「第二期政府共通プラットフォームの設計・開発等業務の請負」の調達においては、採用するクラウドサービス事業者を問わず、一般競争入札・総合評価落札方式により審査及び入札を実施し、平成31年3月に設計開発事業者が決定した。その際、Amazon Web Services(以下、「AWS」という。)を前提とした提案が採用されたことから、本プラットフォームについてAWS前提での設計開発を開始することとなった(p.2)”

──旨、『報告書』において説明いただいております。

2万字近い『報告書』のなかでは、これまで政府調達・公共調達において、クラウドサービスを調達する際に直面しがちだった幾つかの典型的な課題に関し、先進的な整理が試みられており、いくつもの有益な提言が含まれています。

今回のブログでは、AWSジャパン・パブリックセクターより『報告書』の概要と、読み取られるべきインパクトについて解説します。

調達の背景と、事例紹介の『報告書』

今回の『報告書』の冒頭では、報告書作成の「背景」が記載されています(「1.背景等」)。クラウドに期待されるメリット、政府情報システムにとってのクラウドの重要性、そして調達・契約に至る検討の経緯が仔細に記載されており、少々長文となりますが重要な導入部分であるため、以下に引用します(着色強調は、ブログ筆者。他の引用箇所も同様)。

 ”近年、急速に進化し発展したクラウドサービスは、正しい選択を行えば、コスト削減に加えて、情報システムの迅速な整備、柔軟なリソースの増減、自動化された運用による高度な信頼性、災害対策、テレワーク環境の実現等に寄与する可能性が大きく、政府情報システムにおいても、クラウドサービスを利用することで様々な課題が解決されることが期待される。

 このことから、現在、多方面にわたり、クラウドサービスの利用が増加してきている状況において、政府情報システムにおけるクラウドサービスの利用に係る基本方針[脚注1]が決定され、クラウド・バイ・デフォルトの原則を具体化し、各府省が、クラウドサービスを採用し、かつ、クラウドサービスを効果的に利用するための基本的な考え方が示されたところである。また、政府情報システムにおける予算要求から執行までの一元的なプロジェクト管理[脚注2]において、政府情報システムの一元的な管理体制の構築により、クラウドサービスの経費の合理化やサービスレベルの向上を実現するため、内閣官房IT総合戦略室が各府省を牽引してクラウド化を強力に推し進めるとともに、政府全体を代表してクラウドサービス事業者(以下「CSP」という。)と交渉し、政府が本来有する巨大な調達主体としてのバイイング・パワーを発揮してスケールメリットを確保することが不可欠とされたところである。

 本報告は、この一元的プロジェクト管理の第一号として政府重点プロジェクトに指定された政府共通プラットフォーム(以下「政府共通PF」という。)における第二期政府共通PFのクラウドサービス調達に関して、「政府共通プラットフォームの構築・活用推進及び政府におけるクラウドサービス利用検討」プロジェクトチームのクラウド利用戦略・企画担当(以下「PFPJ」という。)が調達方法(契約内容を含む)を検討し、総務省において実際の調達手続を行った事例として紹介するものである。

[脚注1] 「政府情報システムにおけるクラウドサービスの利用に係る基本方針」(2018年(平成30年)6月7日各府省情報化統括責任者(CIO)連絡会議決定)
[脚注2] 「政府情報システムの予算要求から執行の各段階における一元的なプロジェクト管理の強化について」(令和元年6月4日デジタル・ガバメント閣僚会議)

❖「クラウド × 政府調達」の各論点に指針を提示

以下、AWSの理解による今回の『報告書』の要点・ハイライトをご紹介させていただきます。

❖再掲:『報告書』の要点(『報告書』本体へのリンクはこちら

 

要点①:クラウドサービスの「分離調達」を実施

『報告書』では、「>クラウドサービスの調達では、システムの設計開発とクラウドサービスをセットで調達する場合やシステムの設計開発と分離して、クラウドサービスの提供をメインとして調達する場合などが考えられる」との2パターンを理論的に想定しています。 従来の公共調達においては、圧倒的に前者、つまりはシステムの設計開発とクラウドサービスとを”セット”で調達する「一括調達」が圧倒的に多く観察される調達形態でした。

しかしながら、今回の「>政府共通PFにおいては、後者の分離したクラウドサービスの提供とこれに関連したアカウント管理のための役務提供を含む調達」の方式が選定され、調達が実施されています。(「システムの設計開発」を担う事業者等は、後続の別個の調達単位にて選定される立て付けとなっています。)

要点②:随意契約ではなく「一般競争契約」を選定

政府調達においては「競争性」をどのように担保するか、つまりは、一般競争契約を行うか/随意契約を行うか──の判断分岐が生じます。

今回の調達においては、「>クラウドサービスの調達方法に関して、国内外様々なCSPが提供しており、現行の会計法令からすれば、原則、一般競争契約による調達を検討することが望まし」いものと整理され、調達が実施されました。

要点③:最低価格ではなく「総合評価」方式で調達

『報告書』において詳述されているとおり、政府調達においては「落札方式については、最低価格落札方式か総合評価落札方式かを検討する必要がある」とされています(*登場する調達・会計法令関連の用語に関しても『報告書』本体に詳細な脚注が付されているので、ご参照ください)。

今回の調達では、「>クラウドサービスの安全性やサービス・レベル・アグリーメント(以下「SLA」という。)等に関する要求要件を調達仕様に明記する場合や役務提供などの複合的な要素がある場合は、クラウドサービスの内容、種類等から総合的に判断する必要があるため、総合評価落札方式によることが適当」と整理をし、「最低価格落札方式」ではなく、「総合評価落札方式」を選定した旨、経緯が記載されています。

要点④:直接契約ではなく「間接契約」を締結

一般の商流を考えた場合、大きく分けて「>クラウドサービスの契約方法については、CSPと直接契約する場合と中間事業者を介して、クラウドサービスの提供を受ける間接契約」の2パターンが想定されます(『報告書』では、これらの中間に位置するような契約形態に関しても言及があります点、ご留意ください)。

今回の『報告書』では、直接契約・間接契約のメリットをそれぞれ比較考慮したうえで、「>支払業務について国内の中間事業者を活用することで、サービス毎の支払を取りまとめ、従来どおりの請求書をベースにして支払ができるため、直接契約に比べ支払業務を円滑に行えるメリットが発揮されるケースがある」と整理し、間接契約を締結するに至った経緯が説明されています。なお、将来的に「直接契約」を選択する場合の論点に関しても『報告書』では記載されており、CSPとしても直接・間接契約のどちらをもお選びいただける商流スキームを提供しております。

要点⑤:CSPと中間事業者に課す「サービス提供条件」を分離

従来の公共調達では、プライムとして提案する応札企業が、提供する役務に関して主たる責任を専一的に負う慣行、およびそれを求める契約書上の記載が続いてきました。しかし、One to Many、多くの顧客に均一なサービス利用条件を提供するビジネスモデルに基づくCSPにとって、個別の調達案件ごとにカスタムされた利用条件・契約条件を提示することは至難の業であり、政府調達と言えども「責任共有モデル」の境界を踏み越え、役務受託に伴う責任を調達者側はCSPに求めるべきではありませんし、CSP側もそうした責任の受任を確約することができません。では、公共調達において調達者側が求めたい”責任”と、CSP側が負い切れる”責任”とのギャップを、どのように埋めることができるでしょうか?今回の『報告書』では、要点④で述べた「中間事業者」に対して求める”責任”とのコンビネーションにおいて、このギャップを乗り越える工夫が行われ、応札者にとっての参入機会の拡大も図られた旨、記載されています。

”当該クラウドサービスの利用に関する約款等に基づき、契約の相手方である中間事業者の負うべき責任の範囲等についてあらかじめ承諾を受けることを求める旨の追加的な条項を設定した。この条項は、本来クラウドサービスの利用者がCSPの約款等に基づき、利用に関する条件等を容認した上で利用するものであるが、国の契約においては、中間事業者が契約の相手方となる場合、委託先となる中間事業者が、すべての責任を負うことで、量的にも質的にも負いきれない筋違いの責任を求められる可能性があると判断し、結果として入札不調を招く恐れがあることからこのような条項を設定した。  

  例えば、国の契約の場合、一般的には損害賠償請求の上限など示されていないことが多いが、CSPが提供するサービスの約款等において一定の上限が決められている場合、中間事業者が、契約の相手先である国に対して、すべての責任を負うことになるため、中間事業者が負うクラウドサービス提供における責任範囲等に関して、契約段階で発注者側に承諾を得ることで調達に参加する中間事業者の不安を解消し、参入機会の拡大にも繋がるものと考えられる ”。

上記の発想を踏まえ、今回の『報告書』では、”>CSPと中間事業者それぞれの役割分担に照らして責務や安全性の水準を「クラウドサービスの条件」及び「請負者のサービス提供条件」とに分割し調達仕様書上で求め”る工夫を行った旨、調達の経緯が説明されています。

要点⑥:従量課金を「単価契約」で実現

クラウドの特徴でありメリットの一つとして挙げられることの多い「従量課金」。従来の公共調達においては、固定額で契約を取り結ぶ「総価契約(固定価額での契約)」が支配的な契約類型であり、「従量課金」、ひいてはクラウドとの相性が悪いのでは?────との疑問が提起されてきました。

今回の『報告書』では、「>国の契約においては、総額をもって契約する総価契約が原則であるが、特例として、契約上の数量が確定できないものについて、単価を契約の主目的とし、期間を定めてその供給を受けた実績数量を乗じて得た金額の代価を支払うことができる契約形態として、単価契約が認められている」との解釈をベースとし、クラウド採用に伴う“従量課金”への対応を、総価契約でも概算契約でもなく、「単価契約」で実現しています。具体的な入札時の応札価格の試算の手法等に関しては、『報告書』本体をぜひご覧ください。

要点⑦:利用サービスの種類を限定せず、随時の追加が可能と整理

政府予算からの支出が行われる以上、予算要求時点での精確な利用サービスの「種類」、その「ボリューム」が積算根拠として明記されることが、日本の公共調達では長らく求められてきました。『報告書』においても、上記の原則に関し、「>単価契約も総価契約と同様に、歳出予算の制限を前提とすることから、単価のほか契約期間に対応したクラウドサービスの利用量を予定しておくことが必要であり、調達時には歳出予算の範囲内でクラウドサービスの契約ができるようにする必要がある」と、上記の原則を踏襲する整理を行っています。

他方で、今回の『報告書』ではもう一歩踏み込み、以下のような記載をもって、利用するクラウドサービスの追加が調達実施の時点以降も可能となる整理を行うことで、各利用機関にとって提供される柔軟性・迅速性が大幅に高まっています。(強調は、ブログ筆者)

”ただし、クラウドサービスの調達を単価契約とする場合は、クラウドサービスの種類を調達仕様書に明記できることやサービス毎に単価が、契約書の内訳として明記できることが重要となるため、契約期間中に単価が変動した場合や新たなサービスが追加される場合は、原則として、変更契約が必要となる。しかし、利用開始前に迅速に変更契約することは現実的には困難であり、サービスの継続的な提供に大きな影響が発生する。そのため、単価が公表されていることや利用量が確認できること等の条件を満たし、請求金額を検証できることを前提とするが、契約変更に係る事務負担軽減のため、例えば、契約書において、変更契約の条件に「単価変動やサービス追加の際は、契約時と同等の割引率や割増率を適用するものとする。」などと明記し、毎回変更契約せずに効率的に契約事務を行う工夫も考えられる。今般、政府共通PFでは、このような方法により、クラウドサービスの価格変動や追加サービスに柔軟に対応した契約方法として単価契約を採用した。”

要点⑧:複数年契約のメリットを認識しつつも「単年度契約」を実施

契約の「期間」に関しては、「単年度」か「複数年(長期継続契約)」か──に大別されます。

今回の調達・契約では:

”複数年度の契約として検討されるべき方法としては、財政法第15条に基づく国庫債務負担行為の利用の可否が検討された。しかし、国庫債務負担行為を利用する場合においてもその後の年度の支出予定額を事前に見積もる必要があるところ(財政法第26条)、CSPが年度に関係なく頻繁にサービスの単価を変更すること、今後PFを利用する事業がどの程度となるか予測が立たないこと、想定よりも多く利用された場合に追加で調達する方法が煩瑣になるおそれがあること(追加分を別契約で調達した場合、各府省における利用が元契約と新契約のいずれに基づくものと評価すべきかが明確にならないこと等)の問題があり、今回の検討では見送られた。”

──旨、説明されています。 しかしながら、併せて以下のように「長期継続契約(いわゆる複数年契約)」のメリットと将来的な議論の必要性に関しても言及されています。

”CSPによっては、サービスを1年以上の長期利用予約することで割引を受けられる仕組みや、支払オプションとしては、前払いや前払いなし(月次の固定額払い)といったものが選択肢としてあり、サービスの内容次第では、現在の会計法令を前提としてもその活用は可能である。”

要点⑨:予算超過時の考え方を明記

多くの公共部門のお客様から、「クラウドのメリットの1つが従量課金である反面、予算額を超過してしまった場合にはどうすればいいのか? AWS側で超過した分を相殺してくれるのか?」等のご質問をこれまで多く頂戴してきました。

今回の『報告書』では、こうした懸念・疑問に明確な指針を提示しています。引用すると:

”今回、従量課金を導入することにより、予算要求時に想定していたサービス又はITリソース利用の範囲・規模を上回る利用等があった場合には、その利用料について、予算額を超過した課金が発生する恐れがある。その点については、利用者が予算管理を実施し不要な利用を抑える、最適なサービスの使い方に変えていくなど利用者自らがコントロールする執行管理が求められる。これらの取組や仕組みの実施については、PF利用システムのPJMOだけに任せきりにせず、各府省PMOやPF管理組織等が、PF利用システムの取組を支援していくことも必要と考えている”

また、上記引用部分に対する脚注においては、将来的には利用システムを横断したクラウドリソースの融通、そして予算の融通に関しても、今後検討が進められる旨、言及されています。

” 政府共通PFにおけるクラウドの契約は、政府共通PFの利用システム分を一括して契約していることから、この利点を活かし、 予算要求時の想定を超えたとしてもPF利用システムの安定稼働を実現するために必要なITリソースが利用できるよう、同一府省内のPF利用システム間でクラウドの利用に係る予算の融通が行えるよう仕組みを整えていく想定である。”

要点⑩:「包括契約」の検討加速の必要性に言及

『報告書』では、複数の個別調達を横断的に束ねる「包括契約」が、内閣府・総務省のプロジェクトチームにて一時期議論された経緯について、次のように説明されています。

”価格以外の点で一定の評価を得たCSPのみを対象に競争をさせる方式や米国の調達で実施されているIDIQ契約(数量未確定契約:基本契約で包括契約し、詳細は個別契約とするもの。)を参考にする方式なども議論に上ったが、現行の会計法令では随意契約の一類型として実施せざるを得ず、「公共調達の適正化について」(財計第2017号、平成18年8月25日)の内容などを踏まえ、このような結論に至った”。

こうした経緯の説明に加えて、「今後の主な検討事項」として「契約方式の継続検討(包括契約の締結の可否)」が挙げられており、「包括契約」は将来的な検討課題として位置付けられています。 本ブログの冒頭に引用した「背景」部分にも明記されている通り、”>内閣官房IT総合戦略室が各府省を牽引してクラウド化を強力に推し進めるとともに、政府全体を代表してクラウドサービス事業者[・・中略・・]と交渉し、政府が本来有する巨大な調達主体としてのバイイング・パワーを発揮してスケールメリットを確保する”との所期の政策目標が達成されるためには、「包括契約」締結に向けた検討の加速が待たれるところです。

❖参考:「アマゾン ウェブ サービスとオーストラリア連邦政府、 AWSクラウドの組織横断的な調達を目的とした、 政府包括契約を締結
❖参考:「包括契約」の定義や必要性に踏み込んだ、行政情報システム研究所の調査報告もご参照ください(紹介のリンクはこちら)。

 

要点⑪:「クラウドvs.オンプレ」から、クラウド前提の“行政のDX“実現へ、議論はシフト

『報告書』の最終ページ、結語部分では、「大きな論点」は、「>クラウドかオンプレミスかという二項対立的な議論から、クラウドによってスタイル・チェンジができるかできないかに移りつつある」──と記載され、”果たしてクラウドを採用すべきか否か”といった旧来の議論の土俵から、クラウドによって政府情報システム、ひいては政府・行政の在り方をいかに「スタイル・チェンジ」=いかに”政府・行政のDXするか”──へと、議論が移ってきているとの認識が述べられています。

”>今後も引き続き、政府共通PFの調達改善の検討に取り組むとともに、各府省における政府情報システムのクラウド化やその利便性向上の検討に寄与することを目指して取り組んでいく予定である”と述べられているとおり、今回の『報告書』は、共通PFの利用府省”だけ”に向けて書かれたものではなく、1府12省庁、その外局や地方自治体など、デジタルガバメント実現に向けて取り組む多くの公共機関の幅広いオーディエンスを想定して書かれています。 『報告書』の記載が多くの公共調達の現場において読み込まれ、クラウドの調達・契約に際してのヒントとなることを期待し、上記の要点の紹介をさせていただきました。

 

日本の公共部門の皆様へのご案内

政府機関・教育機関・研究機関・非営利団体の皆様に、ぜひともご参照いただきたいその他のコンテンツとしては、

AWSでは、今回の『報告書』の事例紹介・課題の整理を受け、パブリックセクターの皆さまの各組織におけるミッション達成が早期に実現するよう、継続して支援して参ります。

 今後ともAWS 公共部門ブログで AWS の最新ニュース・公共事例をフォローいただき、併せまして、「農水省DX室」「気象庁の衛星ひまわり8号のデータセット」や「情報処理推進機構(IPA)」など日本の関連機関との取り組みを紹介した過去の投稿に関しても、ぜひご覧いただければ幸いです。

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このブログは、アマゾンウェブサービスジャパン株式会社 パブリックセクター 統括本部長補佐(公共調達渉外担当)の小木郁夫が執筆しました。